长沙中院:长沙市生态环境局败诉!企业要求退出补偿,当地政府不同意;要求进行生产,主管部门又不许可!合法权益该怎么维护?

湖南省长沙市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）湘01行终895号

上诉人（原审被告）长沙市生态环境局。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号（二办7楼）。

法定代表人张某，该局局长。

委托代理人肖某羽，该局工作人员。

委托代理人陈曦婕，湖南湘之说律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）浏阳市某某建筑材料厂（个人独资企业）。住所地：浏阳市。

投资人潘某阳。

上诉人长沙市生态环境局因与被上诉人浏阳市某某建筑材料厂（以下简称某某建材厂）行政许可一案，不服长沙铁路运输法院（2024）湘8601行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人长沙市生态环境局的四级调研员高某国参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明，某某建材厂、浏阳市XX环保建材有限公司（以下简称XX公司）、长沙市**新型墙体材料有限公司（以下简称**公司）、浏阳市某某墙材有限公司（以下简称某某墙材公司）均为浏阳市烧结砖生产企业，原有排污许可证于2022年5月31日到期。2022年9月30日，浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）向长沙市生态环境局作出《关于浏阳市4家烧结砖企业排污许可相关事项的复函》，主要意见为“考虑我市国土空间总体规划出台尚需一定时间，我市近期已向长沙市人民政府申请对上述4家烧结砖企业实行临时生产过渡期管理，支持企业临时取得排污许可证延期，请贵局大力支持”。2022年11月22日，长沙市生态环境局为上述四家企业办理《排污许可证》，有效期自2022年6月1日至2023年5月31日。

2023年9月底，某某建材厂通过“全国排污许可证管理信息平台”向长沙市生态环境局提交了排污许可证延续申请。2023年10月18日，长沙市生态环境局予以受理。2023年10月25日，长沙市生态环境局向长沙市自然资源和规划局征求意见。2023年10月26日，长沙市生态环境局对某某建材厂进行现场核查并在《污染源现场检查记录》《排污许可证质量现场核查表》上登记有关情况。2023年10月30日，长沙市自然资源和规划局出具《来文办理反馈意见单》（编号：第6类2875号），主要意见为“1.涉案三家企业均不在本轮‘三区三线’中的城镇开发边界内。2.‘城市规划区’与‘城镇开发边界’是两个完全不同的概念。‘城市规划区’为原‘城市规划’中概念，在目前的国土空间规划体系中已经不再提及，是否具有同等的法律效力，应根据自然资源部颁发的相关文件中确定，目前无相关文件可以证明。依据：1.城市规划区是指城市、镇的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。根据《长沙市城市总体规划（2003-2020）》（2014年修订），规划区包括：市区全部、长沙县全部以及宁乡县**镇、***乡等和浏阳市**镇、XX镇、**镇、**乡，总面积4960平方公里。2.根据自然资源部颁发的文件，城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等，长沙已批城镇开发边界为1308.67平方公里”。2023年11月3日，技术机构出具技术审核意见，认为某某建材厂属于应退出未退出的企业，建议不再核发延续该企业的排污许可证。2023年11月9日，长沙市生态环境局向某某建材厂作出并送达《关于排污许可证办理期限告知书》。2023年11月30日，长沙市生态环境局经审查后作出长环许决字〔2023〕5号《不予行政许可决定书》，主要内容为“你单位排污许可证（编号：91430181****071M3****V）有效期于2023年5月31日届满。你单位提出的延续申请材料不符合法定条件、标准，理由：企业位于原城市规划区范围内，依据《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款‘城市规划区禁止新建烧制建筑用砖厂；已经建成的，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当依法关停，并予以处理’，结合原省经信委等七部门《关于烧结砖（瓦）行业有关问题指导意见的函》（湘经信原材料函﹝2018﹞***号）的工作要求，企业存在《排污许可管理办法（试行）》第二十八条第一项‘（一）位于法律法规规定禁止建设区域内的’不予核发排污许可证情形。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《排污许可管理条例》第十四条第二款、《排污许可管理办法（试行）》第四十八条第一款的规定，现决定你单位排污许可证（编号：91430181****071M3****V）不予延续”。2023年12月5日，某某建材厂签收涉案《不予许可决定》。某某建材厂不服，诉至本院。

另查明：2022年11月18日，某某墙材公司起诉浏阳市政府履行行政补偿职责，长沙市中级人民法院于2023年4月17日作出（2022）湘01行初415号行政判决，内容为“本院经审理查明：2018年10月10日，湖南省经信委、国土资源厅等七部门联合作出湘经信原材料函（2018）***号《关于烧结砖(瓦)行业有关问题指导意见的函》，提出关于城市规划区内已经建成的烧制砖厂，依法关停，并予以处理问题的指导意见。根据2017年6月1日施行的《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款规定，允许城市规划区内（绿心地区除外）已经建成环保达标、证照齐全的烧结制企业在2022年6月1日前分时限关停。各州市人民政府要在2018年10月30日前按照‘一厂一策’的原则，制定城市规划区内烧制建筑用砖厂整体关停退出方案，明确具体时限和措施，并在政府网站上公示。城市规划区内的烧结制砖企业达到关停时限后，由当地人民政府作出关闭决定，实施关闭，相关职能部门按照规定注销有关证照。2022年9月1日，某某墙材公司、XX公司、某某建材厂、**公司向浏阳市政府邮寄了履行法定职责申请书，要求浏阳市政府按照湘经信原材料函（2018）***号文件的要求，对位于城市规划区内的上述四家企业进行关停补偿。2022年9月5日，浏阳市政府对该申请材料进行了签收，并转交给浏阳市住房和城乡建设局。2022年10月10日，浏阳市住房和城乡建设局作出《信访事项处理意见书》，就四家烧结砖厂提出的至今未出台赔偿方案等问题向周业广等同志作出回复并送达。回复载明：9月5日，政法委、工信、住建、环保、自然资源、信访等部门及XX镇、**镇负责人召开四家砖厂工作调度会议，根据浏阳市组织编制的新一轮《浏阳市国土总体规划》，该四家企业所在地域为浏阳市**镇、XX镇域内偏远地区，均未划定和纳入城镇开发边界，将不再属于城市规划区范围，依法依规不纳入关停退出范围。另查明，2022年9月2日，浏阳市自然资源局出具《关于**、XX四家烧结砖企业与城市规划区关联情况的说明》，载明为统筹浏阳经开区（高新区）规划建设，2012年，经湖南省人民政府同意，浏阳市政府启动了《浏阳市城市总体规划（2001-2020年）》修改工作。2018年5月17日经湖南省人民政府批复同意城市规划区范围。经核实，**、XX4家企业均在城市规划范围内，但不在规划城市建设用地范围。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，明确‘三区三线’概念，规划模式发生重大改变。根据上级划定规则，经核实，**、XX4家企业不在此次国土空间总体规划划定的城镇开发边界范围内，国土空间规划经上级批准后，该4家企业则不在城市规划区范围内。本院认为，某某墙材公司诉请被告浏阳市政府按照湘经信原材料函（2018）***号《关于烧结砖(瓦)行业有关问题指导意见的函》文件要求，对其作出关停补偿决定。根据上述指导意见函的规定，已建成的烧结制砖企业关停退出需同时满足以下条件：1、城市规划区内；2、环保达标；3、证照齐全。2018年，某某墙材公司所在区域在城市规划区范围内，但2019年因规划模式发生重大改变，某某墙材公司所在区域变为不在城市规划区范围内，某某墙材公司不符合上述指导意见函所规定的关停退出条件。浏阳市住房和城乡建设局作为被告的组成部门，其通过《信访事项处理意见书》的形式，告知包括某某墙材公司在内的四家企业所在区域不在城市规划区范围内，依法依规不纳入关停退出范围。浏阳市住房和城乡建设局的上述行为可视为浏阳市政府向某某墙材公司作出的履职申请的答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回某某墙材公司的诉讼请求”。

某某墙材公司不服，提起上诉。湖南省高级人民法院于2023年8月22日作出（2023）湘行终432号行政判决，内容为“本院对原审认定的事实予以确认。二审根据原审证据另查明，某某墙材公司的排污许可证载明‘有效期限：自2022年06月01日至2023年05月31日止’。本院认为：本案二审争议的焦点是某某墙材公司是否符合关停退出条件，即浏阳市政府是否应当对其履行关停补偿的职责。某某墙材公司主张其符合关停补偿条件的依据是湘经信原材料函（2018）***号《关于烧结砖(瓦)行业有关问题指导意见的函》。该文件明确在城市规划区内、环保达标、证照齐全为烧结制砖企业关停退出的条件。双方当事人主要对某某墙材公司是否在城市规划区内存在较大争议。根据查明的事实，2018年时某某墙材公司所在区域在城市规划区范围内，但2019年因规划模式发生重大改变，其所在区域已变化为不在城市规划区范围内。某某墙材公司已经不符合关停退出的条件。且上述文件明确由各州市人民政府制定城市规划区内烧制建筑用砖厂整体关停退出方案。而浏阳市政府作为县级人民政府，没有制定退出方案的权限，本案中也没有证据证明长沙市人民政府制定了相关退出、补偿方案。故某某墙材公司要求浏阳市政府履行关停补偿职责，缺乏事实和法律依据。关于某某墙材公司认为其企业已被浏阳市政府实际关停及不予为其办理排污许可证延续手续，已对其权利义务产生实质影响，应对其损失进行补偿的相关主张。某某墙材公司在本案中提交的相关证据，不足以证明浏阳市政府对其实施了具体的关停行为，且通过浏阳市政府提交的证据查明某某墙材公司实际已经办理了排污许可证的延续手续。故某某墙材公司上述主张缺乏事实依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判”。

2023年3月10日，浏阳市自然资源局作出《关于**公司等五家烧结砖瓦厂用地套合“三区三线”划定成果的情况说明》，主要意见为“**公司、XX公司、某某建材厂、某某墙材公司等5家烧结砖瓦厂用地，均位于城镇开发边界外，未纳入我市城市规划区”。

一审法院认为，根据《排污许可管理条例》第六条第一款规定，“排污单位应当向其生产经营场所所在地设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门（以下称审批部门）申请取得排污许可证。”本案中，长沙市生态环境局作为设区的市级地方人民政府生态环境主管部门，具有审批涉案排污许可延续申请的法定职权。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据……”；《排污许可管理办法（试行）》第二十八条第（一）项规定“对存在下列情形之一的，核发环保部门不予核发排污许可证：（一）位于法律法规规定禁止建设区域内的；”第四十八条第一款的规定，“核发环保部门应当按照本办法第二十九条规定对延续申请材料进行审查，并自受理延续申请之日起二十个工作日内作出延续或者不予延续许可决定。”《湖南省大气污染防治条例》（2017年6月1日起施行）第十三条第二款规定，“城市规划区禁止新建烧制建筑用砖厂；已经建成的，设区的市、自治州、县（市、区）人民政府应当依法关停，并予以处理。”根据生效裁判文书确认的事实，长沙市生态环境局告以涉案企业位于原城市规划区为由作出涉案《不予许可决定》属主要证据不足，依法应予撤销重做。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成损害的，一般按照直接损失给予赔偿。本案中，原告提出的赔偿请求包含五部分：员工生活补助、伙食补助工资、停火承包损失人工补偿款、停火期间管理人员工资、停火停业损失。由于本院撤销涉案《不予许可决定》，某某建材厂的延续申请能否获得许可，尚不确定。等待长沙市生态环境局重新作出后，可再行救济。因此，某某建材厂在本案中要求长沙市生态环境局赔偿的诉讼请求，不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销长沙市生态环境局于2023年11月30日作出的长环许决字〔2023〕5号《不予行政许可决定书》；二、责令长沙市生态环境局于本判决生效之日起法定期限内重新对浏阳市某某建筑材料厂的延续申请作出处理；三、驳回浏阳市某某建筑材料厂的其他诉讼请求。

上诉人长沙市生态环境局上诉称：一、湖南省高级人民法院作出的〔2023〕湘行终432号生效判决并未确认“被上诉人所在地浏阳市**镇不在城市规划区范围内”的事实，该生效判决与本案无关，不应作为定案依据。1.湖南省高级人民法院作出的生效判决在裁判理由中认定浏阳市**乡不在城市规划区范围内,不属于生效判决所确认的事实，对本案不产生拘束力和既判力。2.生效判决的裁判理由中未认定被上诉人所在地**镇不在城市规划区范围内。二、上诉人根据现行有效的城市总体规划和主管部门的专业意见认定被上诉人所在地浏阳市**镇位于城市规划区范围内，并以此作出不许行政许可决定，系认定事实清楚，证据确实充分。1.城市规划区范围的划定应当由城市总体规划来确认，而不是三区三线的划定成果,上诉人依据长沙市和浏阳市的城市总体规划认定被上诉人所在地浏阳市**镇位于城市规划区范围内，系认定事实清楚，证据确实充分。2.上诉人依据主管部门长沙市自然资源和规划局的专业意见认定被上诉人所在地浏阳市**镇位于城市规划区范围内，系认定事实清楚，证据确实充分。据此，请求撤销一审判决，维持上诉人作出的长环许决字〔2023〕4号不予行政许可决定书，驳回被上诉人的行政赔偿请求。

被上诉人狮潭公司的答辩意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。

当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。二审中，上诉人向本院提交了如下证据：1.长沙铁路运输法院《关于征求浏阳市XX环保建材有限公司、浏阳市某某建筑材料厂、长沙市**新型墙体材料有限公司是否位于城市规划区范围内的专业意见的函》及附件；证据2:长沙市自然资源和规划局《关于征求浏阳市XX环保建材有限公司、浏阳市某某建筑材料厂、长沙市**新型墙体材料有限公司是否位于城市规划区范围内的专业意见的复函》。以上证据，拟共同证明浏阳市自然资源局认定“被上诉人不在城市规划区”的意见，不具有合法性;上诉人依据现行有效的城市总体规划以及长沙市资规局于2023年10月30日作出的回复内容来认定被上诉人位于城市规划区，并以此作出不予行政许可决定，系认定事实清楚，证据确实充分。对上述证据，被上诉人质证认为，以上证据与浏阳市的相关文件有冲突，相关区域不属于城市规划区。本院认证如下：上述证据真实、合法，与本案有关，具有证据资格，但长沙市资规局的意见中并未明确被上诉人的企业是否位于城市规划区范围内，故该二份证据不能达到证明目的。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

本院认为，上诉人以被上诉人的企业位于城市规划区范围内而不予许可，但未提交具体的规划，被诉行政行为主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，应予撤销重作。应当说明的是，本院（2022）湘01行初415号行政判决书以及湖南省高级人民法院（2023）湘行终432号行政判决书，对上诉人是否位于城市规划区范围内这一问题，均未作为审理查明的事实予以认定，上诉人在下一步对被上诉人的申请进行处理时，仍需根据有关事实和法律规定独立判断。一审判决以被诉行政行为与生效判决认定事实不符为由而撤销被诉行政行为，理由不当，但结果正确，应予维持。

还应说明的是，在新的国土空间规划还未正式批复的过渡期内，认定被上诉人的企业是否位于城市规划区范围内，是以原来的城市规划为准，还是按三区三线的划定成果为准？对于这一问题，目前的政策并不明确。浏阳市政府和浏阳市自然资源局对这一问题的意见与上诉人也不一致。在当地政府及有关部门，甚至还有人民法院，对被上诉人的企业是否属于城市规划区范围的问题，已提出明确意见的情况下，拒绝被上诉人，意味着各机关意见冲突，这将会让相对人无所适从，同时将会让相对人无从救济。本案表面上看是被上诉人要求上诉人颁发许可，实际上是被上诉人作为企业，要求退出补偿，当地政府不同意；要求进行生产，主管部门又不许可。在有关单位和部门对同一问题处理不一致时，被上诉人作为行政相对人，该怎么办?他们的合法权益该怎么维护？在这种情况下，上诉人直接告知不予许可，而不与有关机关沟通，未充分考虑行政相对人的合法权益如何维护，不从实质上解决问题、化解行政争议，程序上存在不当，应予改进。

综上，上诉人长沙市生态环境局的各项上诉理由不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审诉讼费50元，由上诉人长沙市生态环境局负担。

本判决为终审判决。

审判长　周　永

审判员　廖国娟

审判员　傅美容

二〇二四年十一月二十二日

书记员　刘　哲

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