为什么长沙只有一个中心?

2024年12月，《长沙市国土空间总体规划（2021-2035）》获批。

作为长沙第一部“多规合一”、全域全要素的国土空间总体规划，我们发现，放眼未来十年，长沙仍然只有一个中心城区。

今天，我们试图通过长沙以及其他城市的总规对比来解析其中的答案。

壹

2035总规文本中有哪些值得我们关心的核心要素？

42座城市总规获得国批后，目前已有十余座城市公开了总规文本。

以十三太保为例，成都、杭州、南京、济南、合肥、西安等省会城市均已在各地相关网站公示，而武汉、长沙、郑州三市至今尚未公示总规文本。

其中，长沙和郑州当地政府新闻办已召开了新闻发布会，并在相关媒体发布了一图读懂2035总规的简化版。

武汉由于批复较晚，但至今也有近一个月，相关发布会和一图读懂等常规动作可能仍在筹备中。

目前，我们翻阅了十余座城市的2035总规公开版，单个文本内容大约100-140页，从中提取几个较为重要的核心要素供大家学习探讨。

一、核心功能定位

此前我们曾强调过，在2035总规中功能定位的重要性要大于城市性质，因为功能定位前所未有。

西安核心功能定位，图源：西安2035总规

以西安为例，在国函中的表述为“西部经济中心、科技创新中心、先进制造业基地、对外交往中心以及国际旅游目的地”，前面四个功能定位很明显限定为“西部”。

但当时不少西安的朋友将其解读为“没有标注西部就是全国”，这显然是一种误读。

因此，当时我们强调“没有限定西部就是限定了西部”，最终公开版文本证实了我们的观点。

所以，西安的西部先进制造业基地要弱于成都的全国先进制造业基地，不过额外拥有和杭州一样的“国际旅游目的地”。

至于城市性质的“国家重要科研和文教中心”，和上一版本的“国家重要的科研、教育基地”表述大同小异。

二、市域三条控制线

三条控制线分别是耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线以及城镇开发边界，通俗的讲就是“三区三线”。

2019年11月，国办印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，其中指出：

将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

2024年1月，国办印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，其中指出：

落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务，全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩。

南方省份有序恢复部分流失耕地，遏制“北粮南运”加剧势头。

同时还提到坚持“以补定占”、加强占补平衡等机制，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

西安市域三条控制线，图源：西安2035总规

以西安为例，城镇开发边界未能突破1500平方公里，与自然地貌有较大的相关性。

南部为秦岭生态保护红线，周边阎良、临潼、蓝田、鄠邑有大量耕地和永久基本农田，西安如果没有代管西咸新区直管区，那么城镇开发边界或许仅能勉强突破1000平方公里。

城镇开发边界决定了城市未来十年甚至更长一段时间的发展规模，它与人口导入的基本盘以及房地产开发、产业集群开发的市场容量紧密相关。

三、市域城镇空间布局结构

城镇空间布局结构决定了未来城市发展的方向和规模，为城市化和产业化提供了可持续发展思路。

以成都为例，规划构建“一心两翼三轴多中心组团式”城镇空间结构。

成都市域城镇空间布局结构，图源：成都2035总规

“一心”为龙泉山城市森林公园，“两翼”为东西两翼组群城市，“三轴”为三条城市轴线，包括南北城市中轴、东西城市轴线、龙泉山东侧沱江发展轴。

“一心”居然不是传统的城市中心，而是公园城市的最佳视角——龙泉山。要知道在2016年之前，龙泉山还属于简阳，为资阳市代管。

“两翼”中龙泉山西翼就是现在的成都市，东翼是成都东部新区（含代管的简阳片区）。成都在2017年首次提出跨越龙泉山“东进”，推动城市空间格局从“两山夹一城”向“一山连两翼”转变。

“三轴”将东部新区和中心城区以及龙泉山串联起来，龙泉山虽然不是轴线但是却又是天然轴线。

“多中心组团式”分为三个部分，其中中心城区包括内五区、高新区、天府新区以及双流、龙泉驿、新津、温江、郫都、新都、青白江等组团，东部城区包括东部新区、淮州新城和简阳城区三个组团，郊区新城包括都江堰、邛崃、彭州、崇州、金堂、大邑、蒲江等组团；而多中心就是指的中心城区的六城区、天府新区直管区以及东部新区。

如果将成都的发展思路放在长沙，可以理解为将湘阴和汨罗发展为一个规模匹敌目前长沙河东的北部新区，黑麋峰就是类似龙泉山一样的城市心脏。

四、市域常住人口规模控制

以目前公开的总规来看，成都2035年常住人口规模控制在2350万人，其中中心城区人口规模控制在1400万人，按照规划常住人口规模上浮20%配置基础设施和公共服务设施，折算出为2820万人。

广州分别为2200万与1000万，基础设施服务人口2500-3000万。

西安分别为1560万与910万，基础设施服务人口2000万。

杭州分别为1500万与（空缺），基础设施服务人口2000万。

合肥分别为1320万与720万，基础设施服务人口1500万。

南京分别为1300万与（空缺），基础设施服务人口1560万。

济南分别为1200万与（空缺），基础设施服务人口（空缺）万。

宁波分别为1150万与（空缺），基础设施服务人口1350万。

市域常住人口规模控制决定了城市未来发展的上限，同时决定了基础设施规模的下限。

以成都为例，统筹布局博物馆、美术馆（艺术馆）、音乐厅、剧院、一流院校与科研院所、体育场馆、综合医院、国际组织机构等国际一流的重大公共服务设施及功能型设施。

而成都科学城则集中布局重大科技基础设施集群、高能级实验室集群、校院地协同创新平台集群和产业创新平台集群。

这些都是基于服务近3000万人口所做的基础设施布局，如果你的城市服务人口不足千万，那么或许连建设这些基础设施的底气都没有，更无法获取国家层面的政策与支持。

比如全运会，举办过的城市能级和服务人口无一例外出类拔萃，内陆地区的城市仅有西安。

而从最近一波未平一波又起的第十六届全运会申办消息来看，长沙虽然呼声最大，但宁波似乎胜券在握。

五、市域综合交通规划图

综合交通规划图涵盖快速路、高速公路、轨道交通、铁路、机场等核心交通要素，是城市未来发展的风向标。

这个似乎不是总规的必要组成部分，有些城市的文本里并没有该内容，或许是属于选择性的公开。

成都市域综合交通规划图，图源：成都2035总规

快速路方面，是否建立半小时交通圈，如何实现各个组团间快速到达，如何实现老城区与新城区之间的交通效率提升，如何实现在任意一点快速上高速公路等等。

高速公路方面，是否有新建以省会为核心的高速公路，原有高速公路是否有扩容计划，是否有加密都市圈的高速路网，如何全面融入国家高速公路网等等。

轨道交通方面，新一期的轨交规划何时能上报并批准建设，如何实现都市圈内轨道交通覆盖，城市各组团是否还有轨交空白区域等等。

铁路方面，除了现有的高速铁路、普速铁路，是否有新的国家干线接入，是否有新的高铁站规划建设，是否有新的城际铁路规划实施以及如何接入“八纵八横”，是否有新的综合货运枢纽多式联运系统建设等等。

机场方面，是否有新机场或现有机场扩建计划，是否有新的航线覆盖以及国际航线布局，客运年吞吐量预期以及货运航线是否有所增加等等。

这些对于城市以及生活在这个城市的人至关重要，因为任何一座伟大的城市都不止属于所谓“本地人”，交通让城市鲜活并赋予生命力和竞争力。

贰

长沙2035总规目前能透露出哪些信息？

根据上述重点，结合长沙城市规划展示馆以及资规局的一图读懂，我们试图通过相关图片来剖析2035总规的几个重点信息。

1、长沙城镇开发边界

长沙城镇开发边界1308.67平方千米，在十三太保中小于成都（2361.2平方千米）、郑州（2074.69平方千米）、青岛（2027.69平方千米）、武汉（1813.35平方千米）、宁波（1681.25平方千米）、杭州（1647.9平方千米）、无锡（1495.51平方千米）、南京（1492.53平方千米）、济南（1456.03平方千米）、西安（1410.77平方千米），位居第11名，仅高于合肥和福州。

而如果放在四十二座国批总规城市中，则长沙位居第22名，前面还有上海、北京、苏州、重庆、广州、天津、佛山、沈阳、大连、长春、东莞等城市。

长沙市域三条控制线。

通过长沙市域三条控制线的示意图，我们看到长沙北部已经开发至铜官窑一带，但在铜官窑与长沙港之间仍有大片耕地阻断；长沙南部开发至行政区边界，但在河西的南部仍有绿心阻断。

东西两翼为浏阳和宁乡主城区，浏阳与河东主城区之间还有金阳新城，宁乡与河西之间还有金洲新城。

长沙市域三条控制线，2021年公示稿。

而早在2021年编纂的2035总规公示稿里面，长沙主城区与金阳新城几乎无缝接壤，而河西也与金洲新城相隔不远。

我们不清楚公示稿与批复稿为何有较大的差距，也不确定是否与武汉督察局多次约谈整改有关。

未来长沙在现有行政区的突破点就是东西两翼，通过占补平衡等方式将西边与金洲新城无缝对接，东边与金阳新城无缝对接。

另外代管方式的突破点就是北拓南进，向北代管湘阴甚至汨罗局部，向南代管湘潭九华片区。

其实早在2020年，湘江新区就已经规划建设了湘阴和湘潭九华两大新片区，但这只是省级层面的规划操作，且并非代管更不是直管。

2、市域国土空间结构

一脉两屏六绿楔，一主两副多组团，一轴一带两走廊。

一脉两屏六绿楔：一脉为湘江及其支流水脉；两屏为东西两侧的罗霄山脉与雪峰山余脉；六绿楔为谷山-乌山、岳麓山-莲花山、大王山-靳江河、绿心-浏阳河、回龙垸-捞刀河、黑麋峰-沙河等六大生态绿楔。

一主两副多组团：一主为长沙都市区，两副为宁乡和浏阳两个重要增长极，多组团为南部融城、坪塘含浦、梅溪湖、望城高星、铜官丁字、金霞、星沙、空港高铁、金阳、金洲等十个城市组团。

一轴一带两走廊：一轴为湘江综合服务轴、一带为长浏宁城镇发展带、两走廊为湘江西岸科创走廊和湘江东岸先进制造业走廊。

与2014年修订版的总规有何区别？

2014年总规是构筑“一轴两带多中心、一主两次五组团”的城市空间结构。

长沙市域空间结构，2014年修订版

一轴即湘江发展轴；两带即北部发展廊带和南部发展廊带；多中心即一个城市主中心、两个城市副中心、五个组团中心；一主为城市主体；两次为岳麓片区、星马片区；五组团为暮云组团、金霞组团、坪浦组团、空港组团、黄黎组团。

我们认为在市域城市空间结构层面，本次总规与2014年修订版的总规相差不大，一主两副多组团取代了一主两次五组团，一轴一带两走廊取代了一轴两带多中心。

主城区还是那个主城区，两副由宁乡和浏阳取代了岳麓和星马，组团不过是更加分散了而已。

一轴还是那个湘江轴，两带变成一带，取消了南部发展廊带，两个南北向走廊取代了多中心。

显而易见，主城区几乎没一点变化，发展主轴还是湘江。

主城区仅有的一点变化就是跨过了湘江，河西包括了北二环-西二环-潭州大道-绕城高速这个范围。

从楼市板块的维度来说，市府板块属于主城核心区，而梅溪湖板块则属于外围城市组团。

3、市域综合交通规划

公示版有三张示意图供参考，但是似乎与资规局一图读懂的图纸并不一致，不清楚是否没来得及更新，有了解的朋友可以解读一下，尤其是铁路方面，比如长九高铁站的规划。

长沙市域综合交通规划。

长沙市域综合交通规划，图源：长沙资规局。

资规局这样介绍长沙交通体系：

长沙围绕全国性综合交通枢纽城市目标，将黄花机场打造成空铁一体化综合交通枢纽。

构建“环射”高速铁路格局和“一横三纵”普速铁路格局，将长沙港建成现代化综合性枢纽型港口。

优化形成“一环四纵多射多联”的高速公路网络和“四横十二纵多射多联”的普通国省道骨架网络。

完善城市道路系统，优化跨江通道，形成“环+放射”的城市快速路结构，构建绿色交通体系。

由于缺乏文本内容支撑解释，以下仅为个人解读，最终以官方公示文本为准。

“环射”高速铁路，即京广高铁、沪昆高铁、渝长厦高铁、长九高铁以及呼南高铁。

“一横三纵”普速铁路，“一横”为石长铁路，“三纵”为洛湛铁路、京广铁路以及浩吉铁路。

“一环四纵多射多联”高速公路，“一环”为绕城高速，“四纵”为益娄衡高速、许广高速、京港澳高速东移线以及湘赣边高速，“多射”为长常高速北线、长张高速、长吉高速、长韶娄高速、浏洪高速、杭长高速，“多联”以长沙绕城为核心连通浏阳、宁乡、湘潭、株洲、岳阳、平江等方向。

除此之外，还有以南北横线、宁韶高速、武深高速组成的长株潭都市圈日字形高速的北半部分。

轨道交通方面，有关方面大概是担心无法实现直接忽略了，这里大概口述一下。

规划轨交线路1050公里，形成“一横两纵”的轨道快线和“环+放射”的轨道普线网络体系。

叁

为什么长沙只有一个中心城区？

过去二十年是中国城市扩张最为迅猛的时期，各大省会城市都在极速裂变，目前所披露的2035总规中，已有多座城市规划两座甚至三座中心城区。

比如成都，仅中心城区就已经有两个，分别是内六城区和天府新区，而新的城区又有东部新区，可以理解为一共有三个中心城区。

比如广州，中心城区也有三个，分别是主城区、南沙新区和东部中心。

比如天津，中心城区有两个，即津城和滨城。

2035郑州市域空间结构，图源：郑州2035总规。

比如郑州，中心城区有两个，即主城区和航空港区。

比如西安，中心城区有两个，即主城区和西咸城区。

比如济南，中心城区虽然只有一个，但是还有莱芜副城。

其实通过前面几个要素的分析以及与其他城市的对比就已经有了答案。

首先，长沙商业中心始终没变。

历经过去二十多年的“东拓、西提、北进、南融”，核心永远没有变化就是长沙老城中心。

所有外延的城市快速路、地铁线路都是围着老城区转圈，城市规模虽然有所扩大，但人口密度并未铺开。

五一广场甚至已经成为唯一的城市级商圈，IFS坐拥百亿销售额，但是其他商业至今难有突破30亿且越来越惨淡。

其次，长沙城市扩容过于缓慢。

成都在2016年代管了简阳，西安在2017年代管了西咸新区，济南在2019年直接将莱芜市吞并为莱芜区，郑州在2022年港区代管了开封尉氏四个乡镇……

前面所举多中心城区的案例，它们的城市能级要么是直辖市，要么是副省级城市，即使郑州也是建设中的国家中心城市。

虽说2035钦定的国中仅有京沪津渝穗，但建设中的国中在另外几座城市的总规中仍有提及。

而长沙作为普通地级市，又没有尚方宝剑在手，湘江新区的湘阴和九华两个片区目前还仅仅是统筹区域，长沙的通江达海梦想才刚刚开始。

<完>

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