张家界市文化和旅游产业项目点状用地改革试点办法

张家界市人民政府办公室

关于印发《张家界市文化和旅游产业项目点状用地改革试点办法》的通知

张政办发〔2025〕18号

ZJJCR—2025—01008

各区县人民政府，市政府各局委：

《张家界市文化和旅游产业项目点状用地改革试点办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

张家界市人民政府办公室

2025年10月10日

（此件公开发布）

张家界市文化和旅游产业项目点状用地改革试点办法

第一章总则

第一条为了落实旅游经济高质量发展综合改革省级试点要求，完善我市文化和旅游产业项目用地保障政策体系，促进土地节约集约利用，助力乡村振兴战略实施，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》和其他有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条在本市城镇开发边界及村庄集中建设区以外，不适合成片开发建设的地区，实施文化和旅游产业项目用地的，适用本办法。

第三条本办法所称点状用地，是指文化和旅游产业项目根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力,结合项目区块地形地貌特征，划定一定的区域为项目区，在项目区内使用零星、分散建设用地，按照建（构）筑物垂直投影占地面积灵活规划布局建设用地，建设用地总面积不得超过项目区总面积的20%，以项目区为单位进行整体规划、点状报批、点状供应的项目用地方式。

第四条实施点状用地的文化和旅游产业项目（以下简称点状用地项目）应当坚持把保护自然生态环境放在首位，遵循规划先行、保护耕地、节约集约、因地制宜的原则，尽可能最大程度地保护自然生态、保留原有地形地貌。在保障安全的前提下，提倡打孔桩等建设方式，避免削山填谷、大开大挖、大堆大填。建筑风格应当反映本土地域文化特色，与周边整体环境和风貌相协调。

第五条明确项目准入要求。依托我市优势特色文化和旅游资源、符合我市旅游经济高质量发展要求、能够带动当地产业兴旺的项目，涵盖景观旅游、红色旅游、文化旅游、乡村旅游、乡村康养、休闲农业、民宿服务、娱乐餐饮、文化演艺、田园综合体，以及国家和省鼓励发展的其他文旅新业态，可以纳入改革试点项目范畴；重点支持品质高、投资大、用地适度的项目，切忌低水平重复建设。

以下情形不在改革试点之列：

（一）选址在城镇开发边界内、村庄规划集中建设区内的；

（二）选址位于各级国土空间总体规划确定的禁止建设区、涉及占用永久基本农田和生态保护红线的；

（三）选址不符合历史文化遗存、乡村风貌管控等要求，位于地质灾害、洪涝灾害危险区，以及处于地质灾害易发区经评估不能建设区域的；

（四）位于挖山填湖、削峰填谷或者成片毁林毁草等破坏生态环境的；

 （五）涉及商品住宅、别墅等房地产项目开发的；

 （六）不符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》（原国家林业局令第35号公布、第42号修改）的；

 （七）不符合法律法规和相关政策规定的其他情况。

第二章国土空间规划 

第六条根据国民经济和社会发展规划，结合文化和旅游产业开发合理需求，应当编制文化和旅游产业专项规划。文化和旅游产业专项规划编制要与各级国土空间总体规划充分结合，根据地理区位、资源禀赋等科学设置产业业态及用地规模，实行点状用地项目用地规模总量控制。可以将在城镇开发边界外有特定选址要求的零星城镇建设用地和零星集体建设用地纳入市、县、乡级国土空间总体规划和国土空间规划“一张图”数据库。

第七条规划条件实行项目区单元管控。将流转范围作为项目区，项目区已编制村庄规划且已明确规划条件的，依据村庄规划确定项目规划条件。跨多个村庄或者未编制村庄规划的，应当编制项目区特殊管控单元详细规划或者村庄规划，特殊单元详细规划由市、区县自然资源部门会同相关部门组织编制，报同级人民政府批准。村庄规划由乡镇人民政府（街道办事处）组织编制，报上一级人民政府批准。

项目区特殊管控单元详细规划和村庄规划应当明确项目区的总体指标以及单个地块的指标，作为项目规划条件许可依据。对于建设方案成熟的项目，区县可以开展带方案挂牌进行土地供应。

第八条加强动态调整与审批。使用集体建设用地，已纳入各级国土空间总体规划以及文化和旅游产业专项规划，但未明确用地范围、规模的项目，视同符合规划。由区县自然资源部门会同发展改革、文化旅游广电体育、生态环境、农业农村、林业、住房城乡建设、水利、商务等部门对项目区进行实地踏勘和综合评估论证。区县人民政府审核通过后，将项目建设用地范围、规模矢量数据报市自然资源和规划局更新国土空间规划“一张图”数据库，作为办理用地审批的依据。

使用国有建设用地的文化和旅游产业项目，在项目实施阶段，确需对零星城镇建设用地布局进行调整的，在不改变城镇建设用地规模的前提下，可以在用地报批前报省自然资源厅同意后，更新国土空间规划“一张图”数据库，作为办理用地审批的依据。

项目未纳入各级国土空间总体规划以及文化和旅游产业专项规划的，应当修改国土空间总体规划以及文化和旅游产业专项规划，按照程序批准并更新国土空间规划“一张图”数据库后，作为办理用地审批的依据。

第三章用途管制

第九条点状用地项目可以结合实际使用国有建设用地、集体建设用地、国有农用地、未利用地或者按照原用途使用土地，在建设用地使用上按照“建多少、转多少、征多少”的原则，依法办理用地审批手续。

第十条严格使用国有建设用地。对涉及接待住宿、购物娱乐、医疗救援、宣传教育以及开展其他旅游活动服务的旅游集散中心、旅游驿站、生态停车场、房车自驾车营地、旅游酒店等公共设施用地，因文化和旅游产业项目开发需要使用国有建设用地的，按照下列程序申报使用：

（一）文旅企业在发展改革部门取得项目备案证明；

（二）按照规划调整的相关程序对城镇开发边界进行优化后并更新国土空间规划“一张图”数据库；

（三）县级自然资源部门编制土地征收成片开发方案逐级报省人民政府批准；

（四）县级人民政府组织开展土地征收，并收集农用地转用以及土地征收报批资料，报省自然资源厅批准农用地转用以及土地征收；

（五）县级自然资源部门组织国有建设用地挂牌出让；

（六）文旅企业摘牌成交后，签订出让合同以及监管协议。

第十一条鼓励使用存量集体建设用地。各级国土空间总体规划及文化和旅游产业专项规划已明确具体建设范围、规模的，集体经济组织可以通过入股、联营等方式直接参与文旅企业经营，其集体建设用地按照下列程序申报使用：

（一）文旅企业向发展改革部门提交项目申请，取得项目备案证明；

（二）村集体经济组织参与决策与合作；

（三）县级自然资源部门组织收集农用地转用以及集体建设用地许可报批资料；

（四）市自然资源和规划局批准项目农用地转用以及集体建设用地许可；涉及占用耕地的，由省自然资源厅批准试点项目农用地转用以及集体建设用地许可；

（五）县级自然资源部门核发乡村建设规划许可证；

（六）县级住房城乡建设部门组织相关部门开展联合验收；

（七）县级自然资源部门登记发证。

集体经济组织就入股、联营等直接参与文旅企业经营事项需要召开成员（代表）大会，形成书面决议，并与文旅企业签订正式入股或者联营协议，约定集体建设用地使用权作价入股、收益分配比例、退出机制等核心条款，报乡镇人民政府（街道办事处）备案。

第十二条点状用地项目符合以下情形的，可以由项目开发主体与土地权利人签订土地使用合同，明确种植、养殖、管护、修复和经营等关系，按照原地类或者农用地地类管理：

（一）属于自然景观用地以及农牧渔业种植、养殖用地，不改变原土地用途的；

（二）在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，依据各级国土空间总体规划在矿山修复后的土地上建设观光台、栈道等非永久性附属设施的；

（三）在不改变土地用途、不固化地面的前提下，自驾车旅居营地项目的特定功能区使用未利用土地的；

（四）仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，在相关设施不使用永久基本农田，不破坏生态与景观环境，不影响地质安全、农业种植，不硬化地面，不建设永久设施的；

（五）不涉及占用耕地、不直接固化地面，以及不改变土地用途的生态景观、栈道、观景平台、零星停车场等乡村产业项目配套基础设施和公共服务设施用地的；

（六）不压占耕地的树屋、竹屋等简易可拆卸设施，或者利用天然洞穴等地下空间建设旅游设施的；

（七）项目区内的农村道路、农业设施，以及直接为林业生产服务的工程设施按照该设施建设相关规定管理的。

第十三条合理控制计划和规模。区县每年安排土地利用年度计划时，单列一定比例的新增建设用地计划指标用于保障点状用地项目建设。鼓励将本区县范围内城乡建设用地增减挂钩项目节余指标在保障村民住房和乡镇（街道）、村（社区）公益事业、公共设施用地前提下，用于安排点状用地项目建设。

项目涉及占用林地的，按照《建设项目使用林地审核审批管理办法》（原国家林业局令第35号公布、第42号修改）相关规定办理用地许可。

第四章供应及登记

第十四条供地前，应当开展环境影响评价、地质灾害危险性评估、压覆矿产资源评估及其他评审论证等前期工作。项目区为单个地块的，按照建设地块单个供地；项目区为多个地块的，应当结合实际需要整体规划建设，合理确定不同地块的面积、用途，按照建设地块搭配或者组合为一宗地整体供应。项目为单一用途的，按照规划用途确定土地用途和使用年限；项目涉及多个用途的，可以按照主导用途确定供地的土地用途和使用年限。

第十五条使用腾退建设用地和闲置的宅基地、学校、厂房等存量建设用地的，可以采取合作开发模式，也可以在依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，通过存量集体经营性建设用地入市。

使用集体经营性建设用地的，在村集体经济组织取得依法登记的土地使用权后，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的表决同意，在国家和省出台集体经营性建设用地入市操作细则前，可以参照同类用途的国有建设用地使用权出让方式办理集体建设用地流转手续。

供地出让底价参照现有旅游建设用地、农用地基准地价，结合市场评估价格综合确定。采取协议出让、作价出资方式供地的，出让底价应当不低于各用途对应基准地价的70%和成本价的120%。

使用集体经营性建设用地的，由区县自然资源部门按照属地征收土地增值收益调节金。土地增值收益调节金的范围为农村集体经营性建设用地入市环节的入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。

土地增值收益调节金原则上由农村集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资（入股）方以及转让方缴纳。分配比例由区县根据实际情况自行制定，但村集体经济组织占比不得低于50%。土地增值收益调节金统筹用于农村基础设施建设、农村集体经营性建设用地土地开发、对农村经济困难群众的社保补贴和特困救助，以及经区县财政批准的其他支出。

第十六条逐步形成政府主导、政企协同的点状用地开发模式，构建公平公正的土地市场化竞争使用机制，同一宗地有两个以上意向用地者或者属经营性用途的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式公开流转，其他用途的集体建设用地使用权的流转可以采用协议方式进行。

属于集体经营性建设用地入市的，应当按照规定签定土地使用合同，通过合同明确权利义务。合同中要详细载明产业类型、标准、形态和规划条件、建筑标准、节地技术、公建配建、用途变更、分割转让限制、续期条件以及履约监督责任、监管措施、违约罚则等要求，保障项目整体、长期开发运营。

城镇居民、工商资本等租赁和流转村民闲置宅基地或者闲置住房开展文化和旅游产业项目经营的，租赁合同的期限不超过20年，合同到期后，双方可以另行约定。

属于村庄公共服务设施和基础设施等非经营性用地的，按照集体建设用地拨用方式办理供地手续，由土地使用者支付用地成本。需要依托周边农用地作为景观和农用地用途的，由村集体经济组织与项目开发主体签订农用地流转等使用合同并明确用途，不得擅自改变用途。

第十七条点状用地项目以宗地为单位确权登记发证。项目为单个地块供地的，以地块为宗地进行土地确权登记发证；项目为多个地块组合供地的，可以按照各地块的不同规划用途，以各地块为宗地进行土地确权登记发证，也可以按照项目产权的实际管理需要，对项目区内的多宗地只核发1个不动产权证书。

使用农村闲置农房开展文化和旅游产业项目经营的，可以依法办理转租、抵押登记。

完成不动产登记并持有权属证书的，可以依法开展抵押贷款。

点状用地项目产权原则上应当整体持有（法律法规、土地划拨决定书以及出让合同明确规定或者约定的除外），不得将点状用地项目区内的建设用地进行分割转让或者抵押。点状用地项目办理供地手续时，应当对分割转让以及抵押的限制予以明确，并在不动产登记簿和产权证书的附记栏上对宗地的权利限制予以注记。

第五章项目监管

第十八条根据本办法第十二条规定使用按照原用途管理的土地的，项目开发主体与土地权利人签订的土地使用合同中应当明确土地开发利用以及续期条件，保障项目整体、长期开发运营。土地出让合同中注明项目区内流转土地的时间，出让年限与流转年限不一致的，要约定流转期满后后续的具体执行方式。

点状用地项目开发主体与土地权利人签订的土地使用合同中应当明确土地开发利用及续期条件，保障项目整体、长期开发运营。

第十九条区县自然资源部门应当按照“谁提出、谁监管”的原则，以项目为监管对象，整合规划、审批、供应、使用、登记、执法等相关要求，实行全过程、穿透式监管，监督项目开发主体严格按照土地使用合同开发建设，防止土地闲置、低效利用、搞“假项目运作”等违法违规行为。

第二十条明确下列部门职责：

自然资源部门：牵头负责点状用地工作；按照权限办理规划调整、用地报批、土地供应、确权登记相关工作；建立政府主导、政企协同的点状用地开发模式，将环境资源的生态价值体现在土地价格上；牵头对涉嫌闲置项目进行查处；审查项目详细规划方案，办理项目用地许可以及工程许可。

文化旅游广电体育部门：负责组织编制文化和旅游产业专项规划，对需要调整的专项规划进行修改，对点状用地项目进行认定，对项目是否符合文化和旅游产业专项规划出具符合性意见。

发展改革部门：负责点状用地项目立项、项目准入条件等事项的审核；与自然资源部门共同建立政企协同的开发模式。

生态环境部门：负责开展环境影响评价审批、排污许可管理等，确保点状用地项目符合生态环境准入要求。

农业农村部门：负责对涉农点状用地项目进行认定，对项目区流转土地范围进行确认，对点状用地涉农设施建设和经营行为进行监管。

林业部门：负责对项目选址所涉国家公园、自然保护区、国家森林公园、风景名胜区、湿地公园、地质公园、世界自然遗产保护地等其他生态保护红线情况进行审核，指导办理使用林地、采伐林木许可。

住房城乡建设部门：负责按照项目工程许可方案以及施工方案对点状用地项目进行联合竣工验收。

第二十一条点状用地项目联合竣工验收由住房城乡建设部门牵头，会同同级发展改革、自然资源、农业农村、文化旅游广电体育等部门实施。

自然资源部门在办理土地核验与规划核实手续时，应当对项目用地是否符合点状用地项目要求进行审查，项目开发主体须凭联合竣工验收通过的证明文件以及其他法定材料按照规定办理不动产登记。

第二十二条点状用地项目实施过程中存在以下情形的，由原批准机关撤销立项核准以及用地批复，并收回已核拨的用地指标：

（一）因项目建设详细方案编制审查工作未落实等原因自主终止实施的；

（二）自供地之日起2年内没有开工建设或者开工建设没有达到规定的；

（三）未按照土地划拨决定书、出让合同以及项目实施方案的规定或者约定开发建设的。

点状用地项目因土地闲置、违约等原因退出的（由政府主动收回的除外），所涉项目用地使用权主体在市域范围内不予纳入点状用地改革试点。

第六章附则

第二十三条本办法自公布之日起施行，有效期2年。实行半年评价和年度总结，及时评估总结试点运行成效，并视情况优化调整、停止实施或者继续延长试点期限。本办法施行期间如与国家、省新出台的规定内容不一致的，按照国家、省相关规定执行。