一、文件出台：试图破解基层治理痛点

二、合法性审查：多元主体多角度指控违法

（一）廖先生：最早启动人大审查，全面指控文件“无据、越权、侵权”

1. 法律依据缺失：《民法典》《物业管理条例》等上位法仅规定业主大会、业主委员会为法定自治组织，未授权设立“物管会”，《指引》突破现行法律框架。
2. 与地方法规精神相悖：《湖南省物业管理条例》坚持“业主自治优先”，未赋予行政机关组建过渡性自治组织的权力，《指引》以解决治理痛点为名规避法定程序。
3. 运行机制侵害业主权益：物管会主任由街道指派，业主代表产生缺乏法定选举环节，经费使用程序模糊，易导致权力滥用；任期规则模糊，可能出现“过渡变长期”，变相取代业主委员会。
4. 制定程序违反民意：文件制定未充分征求业主意见，未开展合法性论证，缺乏民意基础，已引发社区矛盾。

（二）杨先生：通过国家信访局申请，聚焦具体条款对业主自治的侵犯

1. 违反业主自治法定原则：第四条规定物管会可代行业主委员会职责，但《民法典》仅授权业主大会、业主委员会行使自治权，剥夺了业主通过法定组织维权的权利。
2. 行政干预取代业主选举：第九条要求物管会主任由街道或社区指派，与《物业管理条例》中“业主委员会主任由业主推选”的规定直接冲突，侵犯业主选举权。
3. 经费使用缺乏程序保障：第七条规定运行经费从业主共有资金列支，但未明确《民法典》要求的“双三分之二参与表决、双四分之三同意”程序，资金安全存在隐患。
4. 越权代行业主大会职责：《湖南省物业管理条例》未授权任何主体代行业主大会职责，但《指引》第四条规定物管会可组织业主行使业主大会职权，超出上位法授权范围。
5. 制定程序剥夺参与权：若文件制定未按规定公开征求业主意见，则程序违法，剥夺了业主对涉及自身权益文件的表达权。

（三）宋先生：邮寄书面申请，从“程序-主体-内容”全面指控无效

1. 制定程序严重违法：未事先请示本级政府同意，未公开征求意见、组织专家论证或听证，未按规定登记编号，违反《湖南省规范性文件管理办法》，应确认无效。
2. 制定主体超越职权：长沙市住建局作为住房和城乡建设部门，无权就基层治理事项制定规范性文件，突破《立法法》对立法权限的划分。
3. 内容条款违法违规：第四条剥夺筹备组组织业主大会的法定权利；创设“物管会”并赋予其民事主体权限（刻制印章、设立账户），属于越权创设民事主体；赋予街道指派主任的权力，变相增加行政机关权利，限制业主自治权。

（四）匿名市民：聚焦与《民法典》深层冲突，警惕行政边界模糊

1. 组建决定权与业主共同决定原则冲突：《指引》将物管会组建权赋予街道办事处，而非业主大会，规避《民法典》赋予业主的法定共同决定权。
2. 成员产生方式违背选举民主精神：业主代表通过推荐产生，缺乏法定选举环节，无法充分体现全体业主意志。
3. 街道角色超越“指导与协助”边界：《民法典》规定街道仅负“指导和协助”职责，但《指引》赋予街道全程决策权，易导致行政干预业主自治。
4. 默示规则适用与司法判决抵触：若实践中采纳“未参与表决视为同意”规则，将直接与《民法典》及生效司法判决冲突，剥夺业主法定参与权。
5. 结构性风险压缩业主自治空间：物管会的行政主导模式可能延缓业主自我组织能力形成，甚至架空业主大会，违背《民法典》推动实质性自治的立法目的。

三、审查结果：以“配合省级立法”为由自行暂停执行

1. 暂停理由：近期省人大正在加强城乡基层治理立法工作，省级部门也在研究制定物业管理相关政策文件，为配合上级立法和政策制定，决定暂停执行《指引》。
2. 后续安排：待省级层面新规出台后，将对《指引》进行优化，另行发布。
3. 执行时间：自通知发布之日（2026年1月22日）起正式暂停。

四、事件启示：基层治理需坚守法治与自治平衡

关于对《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》进行规范性文件审查并建议废除的建议

长沙市人民代表大会常务委员会：

近期，长沙市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）印发《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》（以下简称《指引》），该文件设立“物业管理委员会”（以下简称“物管会”）这一组织形式并规范其组建与运行。经认真研究相关法律法规及政策规定，本人/本单位认为《指引》中关于物管会的设立缺乏明确法律依据，涉嫌突破现行法律框架，现依据《湖南省规范性文件备案审查条例》《长沙市规范性文件备案审查办法》等相关规定，向贵机关提出规范性文件审查建议，恳请贵机关对该《指引》依法开展审查，并建议予以废除。具体理由如下：

一、物管会的设立缺乏全国性法律及行政法规的明确依据

我国物业管理领域的核心法律依据为《中华人民共和国民法典》及国务院《物业管理条例》。《民法典》第二百七十七条明确规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会；业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。国务院《物业管理条例》进一步细化了业主大会和业主委员会的设立程序、职责权限，明确物业管理区域内全体业主组成业主大会，业主大会代表和维护全体业主的合法权益，业主委员会执行业主大会的决定事项，并未规定“物管会”这一组织形式。

从现行制度设计来看，业主大会是物业管理区域内业主自治的最高权力机构，业主委员会是业主大会的执行机构，二者共同构成业主自治的法定组织架构。《指引》设立的物管会，定位为“业主自治过渡桥梁”，代行部分业主委员会职责，但该组织形式并未在全国性法律、行政法规中获得授权。根据“职权法定”原则，行政机关制定规范性文件不得创设法律、行政法规未规定的组织形式及职权，市住建局通过《指引》设立物管会，明显缺乏上位法的明确依据。

二、物管会的设立与地方法规及部门规章的立法精神相悖

《湖南省物业管理条例》作为我省物业管理领域的地方性法规，同样严格遵循《民法典》《物业管理条例》的立法框架，仅规定了业主大会和业主委员会的自治模式，明确街道办事处、乡镇人民政府的职责是监督指导业主大会的成立、业主委员会的选举等工作，并未赋予行政机关组建“过渡性自治组织”的权力。住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》也围绕业主大会和业主委员会的规范运行作出详细规定，未提及物管会的相关设置。

实践中，部分小区出现“业委会难产”“业委会瘫痪”等问题，本质上是业主自治程序执行不到位或行政指导职责未充分履行的结果。根据《物业管理条例》第十条规定，街道办事处、乡镇人民政府负有指导业主成立业主大会、选举业主委员会的法定职责，对于具备成立业主大会条件但未能成立的，应加强指导协调，而非创设新的组织形式替代法定自治组织。《指引》以解决基层治理痛点为名设立物管会，实则规避了法定的业主自治程序，与地方法规及部门规章确立的“业主自治优先”原则相冲突。

三、物管会的运行机制存在重大法律风险，易侵害业主合法权益

《指引》规定物管会主任由街道办事处或社区指派人员担任，业主代表占比不低于一半，但成员产生方式包含社区党组织推荐等渠道，部分环节缺乏业主的充分参与和监督。已有实践案例显示，部分小区物管会组建过程中存在筹备组由社区直接指定、关键信息未公示等程序违法问题，导致业主知情权、参与权被剥夺。同时，《指引》赋予物管会管理公共收益、介入维修基金使用等权限，但未建立完善的业主监督机制，极易出现权力滥用、侵害业主集体财产权益的情况。

此外，《指引》规定物管会任期一般不超过2年，但未明确任期届满后未推动成立业主大会的法律后果，且街道办事处对物管会决定的监督权缺乏明确的程序约束，可能导致物管会“过渡变长期”，变相取代业主委员会的法定地位，严重破坏业主自治制度的完整性。

四、规范性文件的制定程序存在瑕疵，缺乏充分的民意基础

根据《湖南省规范性文件管理办法》规定，制定规范性文件应当深入调查研究，广泛听取意见。《指引》作为涉及全市业主重大利益的规范性文件，其制定过程中未充分征求广大业主的意见，未开展充分的合法性论证，仅凭部分基层治理案例便创设新的组织形式，缺乏扎实的民意基础和法律论证支撑。该文件的出台已引发部分业主的质疑和不满，甚至出现因物管会组建程序违法导致的社区矛盾，影响基层治理的和谐稳定。

五、审查建议及诉求

综上所述，长沙市住建局印发的《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》，其核心内容“物管会”的设立缺乏法律、行政法规、地方性法规及部门规章的明确依据，与现行业主自治制度相冲突，且存在侵害业主合法权益的重大风险，不符合规范性文件制定的合法性要求。依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《湖南省规范性文件备案审查条例》等相关规定，现恳请贵机关：

1. 对《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》开展规范性文件备案审查，确认其合法性；

2. 基于审查结果，依法建议长沙市住房和城乡建设局废除该《指引》；

3. 督促相关部门严格依照《民法典》《物业管理条例》等法律法规，履行指导业主成立业主大会、选举业主委员会的法定职责，通过规范法定自治程序解决基层物业管理难题。

本人/本单位将积极配合贵机关的审查工作，提供相关材料和说明。盼复！

建议人：XXX（姓名/单位名称）

联系电话：XXX

日期：XXXX年XX月XX日

合法性审查申请书

申请事项：请求对《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》的合法性进行审查。

事实与理由：经对照上位法，发现《指引》存在以下涉嫌违法情形：

1、《指引》第四条违反业主自治法定原则《指引》第四条规定物业管理委员会可代行业主委员会职责，但《中华人民共和国民法典》第二百七十七条明确仅业主大会、业主委员会为法定自治组织，未授权第三方代行职责。此举剥夺了本人通过业主委员会行使自治权的权利，侵犯了业主核心权益。

2、《指引》第九条主任指派条款违反上位法《指引》第九条要求物业管理委员会主任由街道/社区指派，而《物业管理条例》第十六条规定“业主委员会主任由业主委员会成员推选产生”。该条款直接违背业主自治原则，本人作为业主无法参与主任推选，自治权被行政干预取代。

3、《指引》第七条经费列支程序模糊侵犯资金安全《指引》第七条规定运行经费从业主共有资金列支，但未明确《中华人民共和国民法典》第二百七十八条要求的“专有部分面积/人数双三分之二参与表决、双四分之三同意”的超多数表决比例。本人作为共有资金权利人，资金使用缺乏透明程序保障，存在被滥用风险。

4、《指引》第四条：代行业主大会职责

上位法依据：《湖南省物业管理条例》第十五条、第二十条

第十五条（业主大会职责）：“业主大会履行下列职责：……（二）选举、更换业主委员会成员；……”

第二十条（业主委员会职责）：“业主委员会履行下列职责：……（一）执行业主大会的决定；……”冲突分析：《湖南省物业管理条例》未授权任何主体代行业主大会职责，《指引》规定物业管理委员会组织业主行使业主大会职责，超出上位法授权范围。

5、程序违法剥夺业主参与权若《指引》制定未按《湖南省规范性文件管理办法》第八条要求公开征求业主意见（本人及所在小区未收到征求意见通知），则程序违法，剥夺了本人对涉及自身权益文件的参与权和表达权。

法律依据：

《中华人民共和国民法典》第二百七十七条、第二百七十八条；

《物业管理条例》第十六条；

《湖南省物业管理条例》第十五条、第二十条；

《湖南省规范性文件管理办法》第八条。

此致长沙市司法局

附4：

关于提请对《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》审查的申请

长沙市司法局：

根据《湖南省规范性文件管理办法》第二十二条第二项规定，公民认为部门规范性文件违法的，可申请制定机关的同级政府法制部门审查。2025年11月28日，长沙市住房和城乡建设局（以下简称“长沙市住建局”）以《长沙市住房和城乡建设局关于印发〈长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）〉的通知》为由，向湘江新区开发建设局、各区县（市）住建局（住保中心）、市物业管理协会、各物业服务企业及有关单位下发《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》（以下简称“《工作指引》”），并要求相关单位落实执行。

经本人仔细研究，认为《工作指引》从制定程序到具体内容，均存在多处违反《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）、《湖南省规范性文件管理办法》相关规定的情形，应属无效文件。具体理由如下：

一、《工作指引》制定程序违法，依法应确认无效

（一）未事先请示本级人民政府同意

《工作指引》涉及群众切身利益，根据相关规定，此类规范性文件制定前应事先请示本级人民政府同意。但《工作指引》第一条仅列明制定依据，未提及“经长沙市人民政府同意”，可见长沙市住建局在制定该文件前，未就文件内容请示长沙市人民政府并获得同意，程序存在明显瑕疵。

（二）未公开征求公众意见，未按要求组织论证或听证

《湖南省规范性文件管理办法》第九条、第十条明确规定，起草规范性文件需听取公众意见；对涉及重大行政决策的，还应组织3名以上专家或研究咨询机构进行论证。而《工作指引》出台前后，长沙市住建局官网、长沙市政府官网均未发布该文件的征求意见稿，既未公开征求公众意见，也未按规定组织专家论证或举行听证会，严重违反规范性文件起草的法定程序。

（三）未按规定进行登记、编号及公布

《湖南省规范性文件管理办法》第十六条、第十七条、第十八条对规范性文件的登记、编号、公布作出明确要求。但《工作指引》既无统一登记编号，也未在长沙市政府网站公布。依据该办法第二十五条规定，未统一编号、统一公布的规范性文件，应依法确认无效。

二、《工作指引》制定主体超越法定职权，应确认无效

（一）超越长沙市住建局的职权范围

《工作指引》的制定依据提及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，但长沙市住建局的法定职权集中在住房和城乡建设领域，并不包含城市居民委员会管理、基层治理相关职责。且《中华人民共和国城市居民委员会组织法》未授权住建部门制定涉及居委会管理、基层治理的规范性文件，长沙市住建局依据该法制定《工作指引》，明显超出自身法定职权范围。

（二）突破《立法法》对立法权限的划分

即便如《工作指引》第一条所述，组建物业管理委员会属于基层治理范畴，根据《立法法》第八十一条规定，基层治理相关事项的规范制定属于地方性法规的立法范围，长沙市住建局作为政府组成部门，无权就此类事项制定规范性文件，其制定《工作指引》的行为已突破《立法法》对不同层级立法权限的划分，构成越权。

三、《工作指引》第四条内容剥夺公民权利，应属无效

《湖南省物业管理条例》第十四条、第十七条明确规定，业主大会由筹备组、业主委员会负责组织召开，而筹备组、业主委员会均由业主组成，这是业主行使自治权利的重要体现。但《工作指引》第四条规定，未成立业主大会的，由物业管理委员会组织业主召开业主大会，该条款直接剥夺了成立了筹备组，但是尚未组织召开业主大会的筹备组的法定权利，同时也剥夺了业主依据《中华人民共和国民法典》第二百七十八条直接形成共同决定的权利。即便不认定为“剥夺权利”，该条款也变相增加了业主需服从物业管理委员会安排、参与其组织的业主大会的义务，与上位法规定相悖。

四、创设“物业管理委员会”并赋予相关权限，属严重越权，应确认无效

（一）违反《立法法》对民事基本制度的立法限制

《立法法》第十一条规定，民事基本制度只能通过制定法律予以规范；第八十一条明确基层治理等事项需通过地方性法规规范；第九十一条规定部门规章不得增加公民、法人和其他组织的义务，不得减损其权利。《工作指引》通过创设“物业管理委员会”这一主体，赋予其代行业主委员会职责、组织业主共同决定物业管理事项的权限（第四条），还规定其可办理专用印章、设立银行账户、办理临时税务登记（第十一条），实质上相当于创设了一个新的民事主体。

（二）变相增加业主义务

《工作指引》要求业主配合物业管理委员会共同决定物业管理事项，属于变相增加业主的义务，明显突破《立法法》对法律、地方性法规、部门规章立法权限的限制。长沙市住建局作为政府组成部门，无权创设民事主体及增加公民义务，其该行为属严重越权，相关创设内容应属无效。

（三）变相增加街道办事处或社区的权利

无论召开业主大会，还是执行业主大会决定，均属于民事权利。《工作指引》第九条规定，物业管理委员会中业主代表不少于一半，且规定物业管理委员会主任由街道办事处或社区指派代表担任，直接赋予了街道办事处或社区享有业主共有权利，并参与业主共有事务的决定，变相的为政府增加权利，也等于限制和剥夺了业主的权利。根据《立法法》第十一条的规定，人民政府的职权只能制定法律，不能由上级政府部门为下级部门创建。

综上所述，《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》在制定程序、职权依据、内容条款等方面均存在违法违规情形，严重违背上位法规定及法治精神。为维护社会主义法治统一，保障人民群众合法权益，依据《湖南省规范性文件管理办法》第二十二条第二项规定，特向贵厅提请对《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》进行审查。

此致

长沙市司法局

申请人：

申请日期：2026年1月6日

附5：

《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》的制定，与《民法典》存在哪些潜在冲突

一、核心潜在冲突点

《工作指引》作为地方规范性文件，旨在解决业主自治组织缺位时的过渡管理问题，但其部分规定在程序设计和权力分配上，可能与《民法典》所确立的业主自治基本原则及具体表决规则存在以下潜在冲突：

1.物管会组建的启动与决定权 vs. 《民法典》业主共同决定原则

《工作指引》规定：物管会的组建由街道办事处（乡镇人民政府）根据特定情形（如业委会任期届满无法换届等）主动“启动组建准备”并“作出成立决定”（第八条、第十一条）。业主代表通过推荐、自荐产生，最终名单由街道办事处公示并决定。

《民法典》原则：根据第二百七十七条、第二百七十八条，选举业主委员会（或更换成员）属于必须由业主共同决定的事项。小区治理组织的设立和核心成员的确定，其根本权力应属于业主大会。

潜在冲突：物管会作为“代行业主委员会职责”的临时组织（第四条），其组建的启动权和最终决定权很大程度上赋予了行政机关（街道办事处），而非由业主通过召开业主大会、共同表决的方式决定。这可能在实质上规避或削弱了《民法典》赋予业主的法定共同决定权，使得一个本应属于业主自治范畴的事务，变为由行政权力主导。文档中“御江帝景案”和“德润园案”均反映出基层行政组织越权干预业主自治事务引发的纠纷。

2.物管会成员（业主代表）的产生方式 vs. 《民法典》的选举民主精神

《工作指引》规定：业主代表人选可通过社区/党组织推荐、10名以上业主联名推荐或自荐产生，经街道办事处资格核查、公示后确定（第十一条）。

《民法典》精神：业主委员会委员需通过业主大会选举产生（第二百七十八条）。这体现了直接民主和业主的选举权。

潜在冲突：物管会业主代表的产生缺乏法定的业主普遍、直接的投票选举环节。虽然推荐和公示程序具有一定公开性，但最终的确定权在街道办事处。这与《民法典》保障业主通过投票选举其管理代表的核心精神存在差异。“推荐”和“核查”不能等同于“选举”，可能无法充分体现全体业主的集体意志。

3. 街道办事处角色定位 vs. 《民法典》的“指导与协助”边界

《工作指引》规定：街道办事处贯穿于物管会组建、运行、监督和解散的全过程，拥有启动、核查人选、公示、成立决定、监督甚至责令改正或撤销物管会决定的权力（第十一条、第十六条等）。

《民法典》规定：地方人民政府有关部门、居民委员会应对设立业主大会和选举业委会给予“指导和协助”（第二百七十七条第二款）。“指导与协助”是辅助性、程序性的，而非决策性、替代性的。

潜在冲突：《工作指引》赋予街道办事处的权力范围，可能超出了《民法典》设定的“指导和协助”边界，使其在实践中容易转变为直接的决策者和管理者。文档中“湖南财富中心案”的判决理由强调备案机关对业委会是否“依法成立”具有审查权，但同时警示行政机关应尊重业主自治权。多个案例（如德润园案行政复议）表明，街道办事处若不谨慎行权，其具体行政行为可能因干预业主自治实体决策而被撤销。

4. 与“默示同意”规则司法认定的根本冲突

《工作指引》本身：未直接规定“默示同意”或“默示参与表决”规则。

《民法典》及司法判决：根据《民法典》第一百四十条，默示意思表示只有在有法律规定、当事人约定或符合交易习惯时方可成立。“湖南财富中心案”判决（(2025)湘行终484号）对此作出了最明确的司法认定：在选举业委会、表决议事规则等事项上，未经法定程序通过议事规则或管理规约约定的“默示参与表决”规则无效，不能将未投票业主视为参与表决或同意。

潜在冲突：虽然《工作指引》文本未涉及默示规则，但若在实际执行过程中，街道办事处或物管会在推动成立业委会、组织业主表决时，变相采纳或默认类似“将未参与视为同意”的做法，以达成法定表决比例，则会直接与上述具有指导意义的司法判决相冲突，构成对业主法定参与权和投票权的剥夺，该行为在法律上将被认定为无效。

二、结构性风险：临时机构对业主自治空间的压缩

尽管《工作指引》通过任期限制（第十四条）和解散条件（第十五条）力图将物管会界定为“临时、过渡”机构，但存在以下结构性风险，与《民法典》推动业主实现完全、实质性自治的立法目的存在张力：

行政主导的延续：物管会的产生和运行高度依赖街道办事处，可能使小区治理在较长时间内处于行政主导而非业主主导的状态，延缓了业主自我组织、自我管理能力的形成。

架空业主大会：在未成立业主大会的情况下，物管会直接“组织业主行使业主大会和业委会职责”（第四条），但其本身并非由业主大会产生。这可能导致本应由业主大会集体决策的重大事项（如使用维修资金、选聘物业等），在实际操作中被物管会代为决策，存在越权风险。根据《工作指引》第十六条，物管会不得擅自对需要业主共同决定的事项作决定，但实践中界限易模糊。

三、总结

《长沙市物业管理委员会组建工作指引（试行）》与《民法典》的潜在冲突，核心体现在权力来源和程序正当性两个层面：

1.权力来源冲突：《工作指引》将物业管理委员会这一重要治理组织的组建和运行权力，主要配置给了基层行政机关（街道办事处），而《民法典》将此权力明确赋予业主集体（业主大会）。

2.程序正当性冲突：物管会成员的产生程序缺乏法定的业主直接选举环节，与《民法典》的选举民主精神不符；同时，其执行过程中任何试图规避《民法典》第二百七十八条明确表决规则（特别是引入无效的“默示规则”）的做法，都将直接与法律和生效司法判决相抵触。

这些冲突的实质是行政效率与业主自治原则之间的平衡问题。《工作指引》为应对实践难题而设计，但在具体实施中，必须严格恪守《民法典》设定的业主自治底线，确保街道办事处的角色不越位、不错位，并最终推动物权回归由业主共同决定。